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사회적 약자와 공공의 이익을 위한 참여 연구 |
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2005-04-11 [제13 호] |
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1. 들어가는 글 이 글은 정책을 결정하는 과정에서 발생하는 일들을 설명한 것으로, 리버풀 사회과학상점의 활동 경험을 토대로 작성된 것이다. 글의 앞부분에서는 정책적인 여러 대안들에 대한 분석과 조사연구, 평가가 정책이 결정되는 과정에서 실질적으로 어떤 영향을 미치는 지에 대해서 설명하고, 뒷부분에서는 리버풀 과학상점에서 지역사회 카페 (Community Cafe)와 유치원을 위해 수행한 지원 활동 결과를 정리한다. 리버풀 과학상점은 주로 건강, 복지, 환경 그리고 문화 분야의 자원 봉사 단체와 함께 일하고 있는 사화과학 분야 학생들로 구성되어 있다. 학생들은 각 단체에 참여하는 자원봉사자들을 인터뷰하거나 설문조사하여 단체들이 수행하는 서비스의 질을 평가해달라는 요청을 받거나, 새로 시행될 서비스의 효과를 예측하기 위한 타당성 연구를 의뢰받기도 한다. 이 평가나 예측의 결과는 각 단체가 각자의 정책이나 우선순위 등을 재평가하는데 활용된다. 이러한 이유 때문에 과학상점의 연구결과들이 구체적으로 어떻게 정책형성과정에 영향을 미치는 지를 엄밀하게 개념화할 필요가 있다. 이 글은 이와 연관된 다양한 아이디어를 종합하여 정리하는 과정에서 준비되었다. |
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Irene Hall and David Hall, 리버풀 사회과학상점 (Int. J. Community Based Research No. 3, pp. 11 - 13, July 2004) 번역/ 손향구 회원, 검토/ 신명호 회원 |
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첫 번째 섹션에서는 정책 결정 권한을 가진 사람들이 올바른 선택을 할 수 있도록 정책적 대안을 개발하고 제공하기 위한 보편적인 방법을 정리한다. 정책을 선택하는 과정이 합리적 절차를 통해 공식화되는 과정이라고 보는 관점과 다양한 가치간의 갈등을 통해 정책이 결정된다는 관점의 크게 두 가지 대조적인 관점이 있는데, 이 글에서는 두 번째 관점이 실제적인 정책 결정 과정에 부합되는 현실적인 측면을 갖고 있음을 설명하고, 이를 토대로 정책적 대안을 개발하고 제공하는 방법을 검토한다. 두 번째 섹션에서는 과학상점에서 수행한 평가 프로젝트의 결과가 정책의 변화를 유도하는 데 미친 영향과 실질적인 액션 그룹인 자원봉사 단체의 활동에 끼친 영향을 살펴볼 것이다. 일반적으로 정책이 제안되는 것만으로 채택되어 집행되는 것은 아니다. 그러나 연구결과물을 통해 얻어진 증거가 정책 결정자에 의해 채택되는 경우도 발생하는 데, 이러한 가능성에 대해서 자세히 검토한다. 마지막 섹션에서는 2004년에 리버풀에서 수행되었던 리버풀 사회과학상점의 프로젝트를 사례로서 검토할 것이다. 리버풀 과학상점은 지역사회의 공동체 카페와 유치원 시설 개선을 위해 수행했던 평가 작업 결과를 지역민을 위한 구체적인 정책 대안이라는 형태로 자원봉사 단체들에게 제안하였다. 이글에서는 실제로 수행되었던 프로젝트의 과정을 살펴봄으로써 정책을 결정하는 과정에서 과학상점이 할 수 있는 역할에 대해서 더 구체적으로 검토한다.
2. 정책분석을 위한 틀 일반적으로 사회 정책의 영역에서 정책분석은 특정한 정치적 주장에 대한 대안을 제시하기 위한 것이라기보다는 정치적 주장을 뒷받침하는 데 필요한 보충 작업으로 간주되고 있다 (Wildavsky, 1980). 실제로 지역단위와 국가 단위의 정책입안자들과 자원봉사단체나 NGO 모두 과학적 조사연구 결과와 정치적인 수단을 동시에 활용해서 자신들이 입안코자 하는 정책의 토대를 마련하고 주장을 관철시키려는 노력을 계속한다. 이러한 정책 결정 과정을 보는 서로 다른 두 가지 관점이 있다.
◦ 정책 결정은 대체로 합리적인 의사결정과정을 거쳐 이루어진다. 행정학적 관점. (Simon, 1957) ◦ 가치의 우선순위, 설득, 갈등의 요소들에 기반해서 정책 결정이 이루어진다. 합의 이상의 요소가 중요하다는 관점. (Stone, 2002)
이전의 연구 결과들은, 가치 선호의 차이와 이 가치의 차이들이 현실적으로 어떻게 표출되는 지를 고려하지 않는 경우, 합리적인 의사결정과정이라는 가정은 불완전하며 현실적인 정책 수립 과정을 설명할 수 없다는 것을 설명하고 있다.
◦ 정치는 가치를 현실에 부합시키기 위한 시스템이다. (Weiss, 1977) ◦ 합리성에 기초한 의사결정과정 이론은 이들 뒤에 감추어진 보이지 않는 투쟁과 본질적으로 내재한 갈등을 고려하는 데 실패하고 있다. 정책 결정은 분류 기준, 범주의 범위, 사람들의 행동 양식을 지시하는 표준 설정 등의 영역에서 발생하는 끊임없는 경쟁의 과정이다. (Stone, 2002)
합리적인 의사결정 모델은 앞에서 지적된 한계를 갖고 있지만, 정책적인 이슈가 의사결정에 이르기까지 거쳐야 할 단계들을 잘 설명하고 있다. 여러 정책적 대안을 분석하는 과정은 다음의 절차를 따르게 된다. (Hogwood and Gunn, 1984)
1. 가능한 모든 대안들을 확인한다. 명확하지 않은 추가적인 대안들도 고려한다. 2. 대안들을 주의 깊게 정의한다. 3. 정치적, 기술적 기준을 포함한 다양한 기준과 분석 기법을 적용해서 각 대안들을 평가하고 비교한다. 4. 선호하는 안과 가능한 다른 대안들을 선정해서 의사 결정권자에게 제시한다.
정책 결정은 단순한 합리적 선택의 과정이 아니라 타협의 과정으로, 지지자들의 연대를 유지해야 한다는 제한 조건 하에서 각자가 요구하는 목표를 구현하는 데 필요한 정책을 선정해가는 과정이다. 사회과학적 조사연구 결과는 직접적으로가 아니라 장기적인 차원에서 간접적인 방식으로 정책 결정 과정에 영향을 미친다. 관료들이나 정치가들이 정책적 이슈를 체계적으로 사고할 수 있도록 다양한 ‘아이디어’를 추출하고 선별하는 구조화 과정에 개입하는 방식으로 이루어진다. 더구나 정책 생산 메커니즘이 산발적으로 흩어져 있고 권력의 원천이 다양하고 복잡한 현실에서, 합리적 선택에 의한 정책 결정이라는 모델은 적용되기 힘들다. 오히려 ‘계몽’적인 확산 프로세스가 정책 결정이 어떻게 이루어지는 지를 적절히 설명할 수 있는 현실적인 모델이다. 사회과학적 정보는 직접적으로 활용되지 않을 수 있지만, 지식이 더 보편적으로 유포되어감에 따라 이후에 채택되기도 한다. 이러한 과정을 거치면서 상세한 조사연구 결과는 상당부분이 유실되고 주요한 주제 정도만 남겨질 수도 있다. 그렇지만, 이러한 확산 과정의 여러 수준에서 다음과 같은 방식으로 개입하고 영향을 끼칠 수 있다. (Weiss, 1982)
◦ 문제가 제기되는 체계를 구성한다. ◦ 오래 유지되어 온 가정들로 하여금 실제적인 검증을 받도록 한다. ◦ 정책 프로세스 안으로 다양한 대안적 관점들을 도입한다.
정책에 대한 직접적이고 단기적인 효과가 제한적이긴 하지만 장기적 차원에서 큰 영향을 미칠 수 있다는 점에서 사회과학 연구자들에게 다소나마 위안이 될 수 있을 것이다. 즉 사회 과학상점의 프로젝트가 빠른 미래에 특정 결과로 나타나기 보다는 학생들이나 참여 연구자들이 그 일을 마치고 나서 오랜 시간이 지난 후에 효과가 나타날 수 있다는 것이다. 그 효과가 단기적이건 장기적이건, 연구자들은 정책입안자들이 정책대안을 쉽게 이해하고 대응할 수 있도록 조사연구 결과를 설명해야 한다. 마찬가지로 과학상점의 보고서도 쉽게 활용될 수 있도록 작성해야 한다. 정책입안자들이 지나치게 많은 자료를 받고서 혼란스러워 할 가능성과 주어진 제안사항에 따라 초래될 결과를 무시하고서 넘어갈 할 가능성이 동시에 있는데, 이러한 두 위험을 적절히 조정해서 문제를 해결하는 것은 쉽지 않은 일이다. 가장 효과적인 방법은 “제안서(option paper)”라는 형식으로 간략한 요약문을 만드는 것이다. 각각의 제안사항들을 1)필요한 행동과 2)비용과 이익의 두 가지 측면에서 간략하게 정리한다. 이 요약문에 포함되는 비용과 이익이란, 재정적 차원, 인력차원에 함축된 문제들, 사회적 영향력, 제안사항이 채택될 경우 관련 단체들과 사람들의 반응 그리고 정당이나 선거와 관련된 사항들 모두를 내포할 수도 있다. 하나 혹은 그 이상의 대안에 대한 추천이 요약문의 끝 부분에 첨가될 수도 있다. 무엇보다도 이러한 문서는 바쁜 일을 수행하고 있는 사람이 읽을 수 있는 분량으로 정리되어야 하고, 필수적인 정보를 포함하고 있어야한다. (Hogwood and Gunn, 1984)
과학상점에서 수행하는 평가 프로젝트는 때로는 소규모의 지역단위 프로젝트가 아닌 전국 단위의 대규모 프로젝트일 수도 있다. 표준을 정립한다는 점에서 그러한 대규모 작업들은 가치가 있는 일이긴 하지만, 제한된 자원과 짧은 시간에 주어진 일을 완수해야 하는 학생들에게 있어서는 현실적이지 못한 부분이 있다. 따라서 과학상점의 평가 프로젝트는 이러한 제한 요소를 고려해서 수행되어야 한다.
3. 평가와 정책사이의 연계 정책 결정 과정에서 과학상점의 조사연구 결과를 진지하게 고려할 수 있도록 하기 위해서 어떤 방식으로 프로젝트가 수행되어야 하는 가? 몇몇 정책 결정자들은 질적인 조사연구보다 정량적인 조사연구 방법을 더 신뢰한다. 때때로 그 결과가 만족스럽지 못할 경우, 기술적이고 방법론적인 이슈들을 제기하기도 한다. 예를 들자면, 샘플의 크기가 자료조사에 충분했는가? 전 과정을 적절히 통제할만한 그룹이 있었는가? 질문들은 조사받는 사람들의 실제 입장을 제대로 반영하고 있다고 확신할 수 있는가? 등의 문제들이 제기되기도 한다. 다른 정책 결정자들은 예증이 되는 사례 연구나 사회적 문제에 대한 풍부한 설명, 관련된 중재 프로그램 등을 통해서 더 잘 설득되기도 한다. 이런 경우에는 다음과 같은 질문들이 제기되기도 한다. 이러한 증거들이 과연 대표성을 갖는가 아니면 단지 몇몇 사례연구에 불과한 것인가? 이 사례연구는 나름대로 의미 있는 특성을 가지는가 아니면 단지 여러 사람이 바라는 결과를 잘 설명하기 때문에 선택된 것인가? 연구자나 평가자들은 자신의 의견이 의사결정자들에 의해 주의 깊게 청취되거나 정책 결정에 영향을 끼칠 수 있기를 원한다면, 어떤 종류의 증거들이 정책 결정자들에게 가장 설득력 있을 지, 어떤 종류의 증거들이 의미 없이 무시될 지를 체계적으로 고려해야할 필요가 있다. (Hall & Hall, 2004) 리버풀 과학상점의 경험으로 볼 때, 주목할 만한 사실은 후원자들이 도표나 그래프를 동원한 정량적인 증거를 제시하는 것보다는 도움이 필요한 노인들을 다룬 문제 또는 가정폭력으로 고생하는 여성들과 같은 “실제적인 삶”의 문제를 다루는 사례연구에 더 많은 감동을 받는 경우가 많다는 것이다. 그들의 기억 속에 오래남아 더 많은 영향을 미치는 것은 다름 아닌 사람 사는 이야기였다. 평가 결과를 활용하는 문제를 관심 있게 살펴보는 사람들은, 평가 결과가 각 단체 내에 의미 있는 효과를 발생시키지 못하는 이유의 하나로 이해 당사자들을 평가 과정에 직접 참여시키지 않은 것을 지적하고 있다. 실제로 프로그램 참여자들은 적절한 질문을 던짐으로써 연구의 질을 향상시킬 뿐 아니라, 일을 실제로 실현하는데 있어서 중요한 역할을 수행한다. 해당 프로그램 진행 스텝들이 평가 위원회 등에 참여하도록 하는 데 실패한다면, 조사연구가 제대로 진행되지 못할 뿐 아니라 잘못된 결과를 산출해 낼 가능성도 있다 (Hall & Hall, 2004). 그러므로 리버풀 과학상점의 프로젝트를 수행하는 학생들은 연구 기간 동안 각 단체의 구성원들이 프로젝트에 참여하게 유도할 것과 정기적으로 평가 후원자들, 단체의 관리자, 다른 스텝들과 의견을 교환할 것을 요청받는다. 높은 수준의 평가 연구 결과를 산출해 내어도 의사결정 과정에 제대로 반영되지 못한다면 분명히 평가 연구 수행자들에게 좌절감을 안겨줄 것이다. 그러나 CoBaLT 프로젝트의 사례로 보건대, 대부분의 단체들은 과학상점의 평가 연구 결과를 자신들이 제공하는 서비스를 개선시키고, 새로운 업무들을 확장시키기 위한 증거로 후원 단체에 제시하는데 잘 활용하였다 (Hall, Hall & Lockley, 2000).
4. 리버풀 과학상점의 사례 이 섹션은 리버풀 과학상점의 ‘지역공동체 후원(Community Support)' 프로젝트에 의해 수행된 서비스 평가에 기초한 것이다. 이 연구에 참여한 학생은 리버풀 호프 대학의 도미니크 런들이고 지도교수는 아이렌 홀이었다. 이 프로젝트는 리버풀 시내지역에 사는 사람들의 생활을 개선시키고자 하는 자선단체에 의해 요청되었으며, 지역사회 카페(Community Cafe)와 유치원을 위해 제공되는 자선단체의 서비스 활동에 대한 평가 작업이 포함되어 있었다. 이 자선단체는 그 지역 침례교회 부속인 빈곤자 구제활동 단체로, 종교에 구애받지 않고 봉사활동을 수행하고 있었다. 지역사회 카페는 지역 공동체에 양질의 음식을 제공하기 위해 만들어졌으며 모든 사람이 편안한 느낌과 화기애애한 분위기를 느낄 수 있도록 고려되었다. 유급 활동가와 자원봉사자들이 함께 활동하였다. 이 자선단체는 공적자원을 충분히 제공받지 못하는 열악한 상황 속에서도 고객과 직원사이의 친분을 돈독히 쌓아왔음을 아주 자랑스럽게 여기고 있었다. 유치원은 직업교사가 주요 업무를 담당하고 몇몇의 자원봉사자들이 지원을 하고 있었다. 이 단체는 아이들의 발전과 부모들 자신의 능력개발을 위해서 학생의 부모들이 활동에 다함께 참여하도록 하는 데 애를 쓰고 있었다. 연구 결과는 아주 긍정적이었다. 학생들은 이 단체가 자신들의 활동을 평가하고 개선하는데 도움이 되는 상세한 정책 제안을 만들어 낼 수 있었다. 14가지의 제안이 제출되었는데 이중 몇 개는 실제 채택되기도 했다. 이 평가 연구 프로젝트는 과학상점이 소규모 프로젝트를 통해 산출해낸 결과로 정책 형성 과정에 영향을 미칠 수 있음을 보여주는 좋은 사례이다.
① Community Cafe를 위한 제안 제안 1. 이 곳의 지역 카페인 Steppong Stones Cafe는 지역 내부에 이런 단체가 있다는 사실을 주민들에게 홍보하기 위한 시도를 해야 한다. 이를 위해서 다음과 같은 다양한 방법이 시도될 수 있을 것이다.
◦ 무료 배포되는 다양한 신문들을 포함한 각종 지역신문에 광고를 낸다. ◦ 지역에 안내 팜플렛을 나누어준다. ◦ 교회의 멤버들이나 유치원의 부모들이 이 카페들 사용하도록 고무하기위해 홍보활동을 벌인다. ◦ 지역 라디오 방송에 광고를 한다. ◦ 건물주변에 좀더 눈에 잘띄는 간판을 세운다. ◦ Stepping Stones 카페입구위에 있던 자그마한 간판을 재정비한다.
이와 같은 제안들은 이전보다 더욱 많은 사람들이 이 카페를 방문하도록 고무할 것이다. 지역 카페가 존재한다는 사실을 알리는 것은 중요한 일이다. 그러므로 지역의 가가호호를 방문하여 팜플렛을 돌린다든지 특히 유치원이나 침례교회와 함께 같은 건물을 사용하는 사람들을 대상으로 하는 집중홍보를 통해 카페는 지역 사람들이 그 시설을 이용하도록 격려할 수 있었다.
제안 2. 카페 스탭들과 함께한 연구 결과를 보면 카페 문 여는 시간을 재조정할 필요가 있었다. 이것은 다음과 같은 방법을 통해 이루어졌다.
◦ 다른 지역의 카페 문 여는 시간을 조사해보고 어떤 시간이 더 적절한 지 평가한다. ◦ 카페 문을 더 일찍 여는 것의 효과를 평가하기 위해 여는 시간을 일찍 당기는 시험기간을 갖는다. ◦ 카페 문 여는 시간을 더 늘리는 것이 어떤 효과가 있는 지를 평가하기 위한 시험기간을 갖는다. ◦ 카페를 저녁시간에도 열어서 지역사회 주민들을 카페에 초대해 저녁식사를 함께 하는 시험기간을 갖는다. ◦ 지역 주민들과 함께 빈곤구제단체, 즉 노인이나 어린이 그리고 아이를 혼자서 키우는 편모와 편부를 위해 저녁시간 동안 카페를 사용할 수 있도록 한다.
카페 문 여는 시간을 변경하거나 더 늘리고 난 후 과거에 카페에 쉽게 나오기 어려웠던 지역 회원들도 이제 그 시설을 더 잘 이용하게 되었다. 그러나 문 여는 시간이 바뀌었다는 사실을 지역 주민들에게 알리기 위한 홍보가 필요하다. 지역 가가호호에 자세한 내용이 들어있는 팜플렛을 돌리는 것이 효과적일 것이다.
결론 분명히 카페가 있다는 사실이 많이 알려졌다. 이로 인해 더 많은 사람이 카페를 찾을 수 있도록 알려졌다. 유치원의 부모들이나 교회 멤버들 간의 유대가 강화되었는데 건물내부에서 뿐만 아니라 지역사회 전체를 통해 그러한 일이 이루어졌다. 카페가 있다는 사실이 많이 알려지면서 자원봉사자 모집에도 한층 유리하게 되었다. 그리고 문 여는 시간을 결정하거나 메뉴를 선택할 때 더 융통성 있게 일을 처리하게 되었다. 이렇게 카페가 널리 알려지면서 그 지역 내의 다른 단체에서 빈곤 구제 활동을 하는 사람들과도 함께 일할 기회가 늘어날 것으로 보인다.
② 취학 전 유치원을 위한 제안 제안 1. 유치원측은 학부형들이 유치원에 와서 진행되고 있는 활동들에 참여하도록 적극적으로 독려해야한다.
◦ 모든 학부형에게 편지를 보내 왜 부모들의 도움이 필요한지 그리고 활동에 도움을 줄 경우 아이들에게 어떤 혜택이 돌아가는지를 설명해야한다. ◦ 견학과 같은 외부활동과 관련하여 학부형들에게 편지를 보내 아이들이 방문하기에 적절한 장소를 제안하도록 부탁한다. 또한 부모들의 도움이 있어야 이러한 외부 방문이 제대로 이루어질 수 있으며 이밖에 다른 자원봉사자도 필요하다는 것을 분명히 설명해야한다
견학과 같은 바깥활동에 부모들의 지원이 부족하다는 사실을 밝혀낸 것은 이 연구의 주요한 결과물이다. 부모들이 지원에 나서도록 하기위해 이와 같은 바깥활동의 중요성을 부모에게 설명하고 바깥활동이 이루어지려면 부모들의 도움이 필요하다는 점을 명확히 설명해야할 것이다. 현재 학부모회에 참가하는 숫자가 얼마 되지 않으므로 유치원 전체를 통해 그 숫자를 늘려야한다.
◦ 모든 부모에게 편지를 보내서 학부모회에서 추진하고 있는 일을 설명하고 또한 그동안 진행된 결과에 대해 설명한다. ◦ 학부모회가 체험방(Sensory Room)을 완성하면 오프닝행사를 성대하게 하고 모든 학부모를 초대한다. 학부모회에 소속된 몇몇 부모들을 독려해 그 동한 해왔던 활동에 대해 설명한다.
어떤 부모들은 학부모회를 폐쇄적이거나 위압적으로 생각하고서 합류하는 것을 꺼려할 수도 있다. 다른 부모들이 학부모회에 참석하도록 독려하기 위해 가능한 모든 노력이 이루어져야하며 학부모회의 노고도 치하되어야 한다.
제안 2. 바깥놀이 장소에 관한 문제는 연구기간 동안 많은 시간을 할애했던 주요 안건 중의 하나였다. 아이들이 이러한 바깥활동의 잠재적 혜택을 최대한 누릴 수 있다면, 이 시설을 보완하는 것이 절실하게 필요하다.
◦ 유치원은 시내 학교에 바깥놀이 장비를 전문적으로 제공하는 지역의 자선단체와 연락해야한다. ◦ 바깥놀이 공간을 재개발할 계획은 구체적으로 설계되어야하고 유치원은 이것을 후원할 가능성이 있는 단체와 접촉을 시도해야 한다.
유치원 어린이들이 시내 학교의 학생들과 마찬가지로 바깥놀이 시간에 많은 시간을 보낼 수 있는 환경이 마련되어야하는 것은 중요한 사항이다. 아이들이 많은 혜택을 누릴 수 있는 새로운 공간을 마련하기 위한 모든 노력이 이루어져야 한다.
[참고 문헌] [1] Hall, I. & Hall, D. (2004) Evaluation and Social Research, Basingstoke: Palgrave [2] Hall, D., Hall, I. & Lockley, S. (2000) 'Third Sector / University Partnership: developing experiential research as community resource,' International Society for Third Sector Research, http://www.jhu.edu/~istr/conference/dublin/workingpapaers/hall.pdf [3] Hogwood, B. & Gunn, L. A. (1984) Policy Analysis for the Real World, Oxford: Oxford University Press [4] Simon, H. A. (1957) Administrative Behaviour, London: Macmillan [5] Stone, D. (2002) Policy Paradox: the art of political decision making, New York, Norton [6] Weiss, C. (1977) Evaluation Research, Englewood Cliffs: Prentice-Hall [7] Weiss, C. (1982) Policy Making in the Context of Diffuse Decision-Making, in Kallen, D., Kosse, G., Wanenaar, H., Kloprogge, J. Y Vorbeck, M., Social Science Research and Public Policy-Making: a reappraisal, Windsor: NFER-Nelson and Foundation for Educational Research in the Netherlands (SVO) [8] Wildavsky, A. (1980) The Art and Craft of Policy Analysis, London: Macmillan |
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